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中国人双重国籍问题的再思考

  近年来,一些生活在西方国家的新华侨、华人要求实施双重国籍的呼声日益高涨。他们一方面对中国有强烈的民族情感,不愿失去中国国籍,另一方面希望藉此为其在当地生存发展和到中国经商、就业、置业、子女入学等提供便利。继1999年12名全国政协委员于政协九届二次会议上提出“关于撤销‘不承认中国公民具有双重国籍’规定的建议案”后,民建中央也于2005年的政协会议上提出党派提案,建议修改国籍法,承认双重国籍。双重国籍问题再次成为人们关注的焦点。

  问题还需从我国的国籍立法说起。新中国成立之前的三部国籍法(1909《大清国籍条例》、1912《中华民国国籍法》、1929《中华民国国籍法》)均承认双重国籍。新中国成立伊始,鉴于当时的国际形势,为妥善处理同周边国家的关系,解决历史遗留问题,我国先后同印度尼西亚、马来西亚、泰国等东南亚国家在平等互利、互相尊重的原则下,通过签订双边条约和联合公报的形式,解决所在国华侨的双重国籍问题。从新中国成立到1980年国籍法颁布之前的这段时间,我国虽然没有颁布国籍法,但在双重国籍问题上的立场是一贯的:既不主张也不赞成双重国籍,积极稳妥地处理遗留的双重国籍问题。现行有效的国籍法是1980年9月10日五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国国籍法》。该法第三条明确规定:“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”。

  国际社会对双重国籍问题并无统一的态度;各国亦是根据自己国家的国情、历史、文化和法律制度来决定对双重国籍的取舍。

  时过境迁,制定于25年前的《中华人民共和国国籍法》能否胜任今天的局势?国内对此问题的讨论可谓见仁见智,扬弃参半。

  近年来海外华人通过各种媒介传出了希望中国政府承认双重国籍的心声。他们认为:

  第一,改革开放以来中国出国留学人员和海外移民已相当普遍,这一大批熟悉国际文化,掌握现代科学技术和管理知识的人是各国竞相争夺的人才。但由于国籍的限制,他们不能自由方便地回到中国来,在签证、定居、人才回流后的家庭安排、子女读书、创业办公司和服务的手续等方面仍很烦琐。承认双重国籍后,能够简化手续,节省费用,将有利于大量引进海外华裔人才、技术、资金和管理经验。

  第二,承认双重国籍有利于增强民族凝聚力,不仅可以激发中国人民身居海外,胸怀祖国,以主人翁的姿态维护祖国利益,而且可以吸引海外移民以公民身份,参加人民代表大会和政治协商会议,对国家事务发表意见,为民族振兴献计献策,同时还有助于建立海外爱国统一战线,反对“”,反对分裂势力和海外敌对势力。

  第三,拥有双重国籍,对许多旅居外国的华人来说,既可以享有居住国公民的所有权利,又能够保留自己的“中国人”名分,这对崇尚叶落归根的炎黄子孙来说,是一个心理安慰。

  首先,不承认双重国籍有利于中国处理和发展与有关国家之间的关系。长久以来,华侨华人常成为殖民地或当地政府转移国内矛盾的“替罪羊”,很多国家都发生过“排华”事件。如果中国政府重又承认双重国籍,容易引起很多国家特别是东南亚国家的猜疑,对经济利益、政治利益都在东南亚的华人长远生存和发展是不利的。

  其次,如果承认中国公民可以具有双重国籍,将使中国与有关国家在对这些双重国籍人行使管辖权和保护权上产生冲突。

  第三,双重国籍会让一些不良分子钻法律的空子,犯法后,一些犯罪分子可能逍遥法外,或获得从轻处罚;审理程序上的不同也会给不法分子以可乘之机,不便于惩治。

  第四,中国政府承认双重国籍,有可能使居住国政府对中国人加入其国籍的动机产生怀疑,有可能导致对中国人的歧视,包括增加中国人申请入籍的难度。

  第五,中国公民具有双重国籍,除回国和在国内时取得某些便利外,对其本人并无太大好处,相反他们由于必须同时向两个国籍国履行义务而处于困境。

  此外,还有学者指出,持有双重国籍的人可以比仅具有单一国籍的人享有多种法律上的优惠条件,这样会造成公民之间在竞争方面的不平等。

  赞成双重国籍的人认为,允许海外华人拥有双重国籍,可以吸引更多海外人才归国投资创业,对祖国经济的发展不无裨益。实际上,按照政府有关规定,国家有关优待华侨的政策一般可以适用于外籍华人,这就是说华人与华侨在中国国内享有的待遇基本上是相同的,因此即使允许中国公民具有双重国籍,在经济上也不会给中国带来更大的好处。现在海外华人到中国大陆投资和华侨回国投资是一样的,都可以享受外商投资待遇,不会因为有双重国籍而发生很大的变化。而且,投资决定主要是由利益驱动,不会因为双重国籍带来某些便利后就会刺激投资大幅增长。

  很多华侨虽世居海外,仍对祖国怀有深厚感情,桑梓之情,同根连枝,使他们在取得居住国国籍后,不愿放弃中国国籍,这种血缘和感情联系是很难割断的。但是民族感情的维系依靠的不仅仅是国籍。在东南亚国家的华侨被取消“双重国籍”后,华人与中国的情感纽带并没有阻断。像新加坡、马来西亚等国,他们把对华族文化的认同与政治认同区分开来,在争取所在国的公民权利的同时,保持了华族自身的中华文化传统。

  “双重国籍”是一个历史问题,又是一个现实问题,如今重新被提出,主要因为与欧美新移民的切身经济利益密切关联。当今经济全球化浪潮不可阻挡,国家之间的交往越来越多,但世界利益的主体主要还是民族国家、政治主权国家,它们仍是整个世界市场、文化发展的主要利益代表。从这个角度来看,国籍政策的取舍仍会以国家利益为重;国籍边境的模糊,“多国公民”、“世界公民”的出现在今天还是不可能的。

  在全世界的国籍规则统一之前,出现国籍冲突在所难免。然而考虑到国籍冲突,特别是双重国籍冲突可能引发的严重后果,国际社会自20世纪30年代初就开始致力于消除,至少是减少国籍冲突。1930年海牙国际会议上通过的《关于国籍法冲突的若干问题的公约》“深信使得各国公认无论何人应有国籍且应仅有一个国籍实为国际社会所共同关心;因此承认人类在这一领域内所应努力向往的理想是消灭一切无国籍和双重国籍的现象”;1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》也将国籍唯一列为它的根本原则之一。至此,“一人一籍”成为国际社会关于国籍问题的一项基本原则。在此原则的指导下,各国通过国内立法、缔结双边条约、区域性国际条约和全球性国际公约等途径来防止和减少双重国籍现象。与此同时,国际私法则是在已存在国籍冲突的情况下,选定其中一个国籍作为连结点或寻找一个替代连结点,以确定应适用的法律。

  上述为解决双重国籍所作的努力,无论是国内立法还是国际协约,无论是事前预防还是事后补救,最终的落脚点都是将双重或多重国籍归为一籍,取其中的一籍作为确立与特定国家之间法律联系的依据。在某个特定的法律关系中,仅有一个国籍起作用。

  法律是解决冲突,恢复社会有序状态的一种强有力的手段。它的作用主要的不应该是冲突发生后进行补救,而应着眼于预设一套能够规范人们行为,维持社会有序状态的规则。因此,与其煞费苦心地在国籍冲突后亡羊补牢,何不在立法之初就尽力避免发生国籍冲突呢?而中国现行国籍法就是怀着这样一个良好初衷确立了不承认双重国籍的原则。

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